徐焕东:为政采注入灵魂性内容

2015-09-07 09:33:20 1373

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

可以说,《条例》最大的突破之一,就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容,

使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。 

《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)的出台,是对政府采购法相关规定的进一步细化、明确和充实完善,对提高政府采购工作的质量和效率、促进政府采购科学管理,具有十分重要的意义。

一、增加采购需求管理,保障政府采购科学化从源头开始

近几年来,政府采购领域频繁曝出的“天价采购”“豪华采购”等问题,让社会不同方面颇有微词。实际上,这些问题在很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。政府采购法规定,实行部门预算的单位,需要编制政府采购预算,其本意是根据需求编制预算,同时也应该有需求管理。但是法律层面却没有明确采购需求管理问题,没有具体的采购需求说明、论证等要求,也没这方面的责任规定。由于这些原因,导致本该采购的东西没有采购,不能有效保障政府履行公共职责的需求,而本来不需要或不需要太多、过于奢侈的东西却大量采购。

政府为什么采购?首先就是为了满足某种需要,就是“物有所需”。保障必要的需求,是政府采购的原因和条件。因此,恰当地、以尽可能低的成本和代价,获得政府履行公共职责的货物、工程和服务,既是采购科学化的根本目标和出发点,也是检验政府采购是否科学合理的基本标准。不从采购需求出发、不能恰当满足需求的采购,一定不会是成功的采购。

可以说,《条例》最大的突破之一,就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容,使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。《条例》从不同角度,在多处提及采购需求:

第一,采购需求成为采购的重要目标和依据。《条例》第十一条要求采购人做好采购准备工作,特别是要科学合理地确定采购需求,这是一种明确的目标定位,表明采购就要符合需要。第十五条规定采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件,这就使采购需求成为编制采购文件的重要依据,突出以满足需求为主的原则。

第二,明确规定采购需求的合法性和正当性,且不能在需求确立环节出现排他性内容。《条例》第十五条规定采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求,表明采购人提出采购需求,还必须遵循法律法规和政策要求,采购需求说明中不能有歧视性和排他性内容,避免实际操作中大量出现不当采购需求,影响政府采购的政策功能和公平、公正目标的实现。《条例》第二十条则更加明确地规定“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”是排他性内容。

第三,特定项目确定采购需求应当听取社会公众的意见,以更加体现公众的意志和增加公众参与程度。《条例》第十五条“政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见”的规定,表明采购需求不单是采购人、采购代理机构面临的问题,而且涉及社会公共服务等内容,必须听取社会公众的意见,让社会公众参与,这是遵循“纳税人意愿”的要求。

第四,采购需求要完整、明确。《条例》第十五条“除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确”的规定,表明采购需求不能模棱两可,而是要定位明确、清楚明白。《条例》第十三条明确要求采购代理机构要提高确定采购需求的水平。实际上,采购实施过程中,需求定位和阐述越完整、明确、准确,越有利于实现采购的目标。采购需求完整、明确是采购成功的重要前提,也为采购结果的评价提供了方便。为了采购需求能够完整、明确,《条例》还规定“必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见”,这在技术上增加了可靠性,通过征求意见也有利于排除政府采购的排他性内容。

第五,将有效实施政策功能与采购需求相关联。《条例》第六条要求政府采购要实现政策功能目标,其中一项内容是“通过制定采购需求标准”,即通过采购需求的说明和论证,实现节能环保、促进中小企业发展等目标。

采购需求管理应该包括采购人需求提出、需求说明、需求论证、需求控制、需求确立等多个层面。需求说明既要清楚明确,又不能包含歧视、排他性内容;需求论证是要对需求进行分析,通过规范的需求论证程序、需求管理方式,既确保采购人履行公共职责所必需的功能需求,又要不断剔除多余、过剩和不必要的功能,避免不必要的公共支出,促进清廉政府建设,使需求管理成为实现政府采购科学化的源头和基础。需求确立重点是明确确立需求的主体及其享有的权利和承担的责任,保障需求确立具有严肃性。

二、提高政府采购的透明度,保障政府采购公开、透明

政府采购被称为“阳光采购”,人们常说阳光是最好的防腐剂,政府采购的全过程,都应该在公开、透明的环境中进行。实际上,对于政府采购而言,反腐需要透明度,提高采购质量和效率需要透明度,提高采购与供应对接的程度需要透明度,潜在供应商、社会公众参与和监督政府采购也需要透明度。因此,公开、透明是政府采购科学、合理的最根本保证。

然而,在实际操作中,一些采购人、采购代理机构、供应商通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确定事项签订采购合同等手段,达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。为了防止暗箱操作,遏制寻租腐败,保证政府采购公平、公正,《条例》大大增加了公开透明的相关内容。

首先,采购信息需要发布。《条例》第八条规定政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的,政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。第二十一条规定采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的,资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

其次,采购方式、评审方式和标准等需要公开。《条例》对于采取什么采购方式、采购过程中哪些内容必须公开等,做了更明确的规定。《条例》三十二条规定采购用招标方式,招标文件的内容要求包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等,要在招标文件中确定并公开;第三十条规定采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额;第三十八条规定采用单一来源采购方式,只能从唯一供应商处采购的,还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示。

再其次,中标和成交结果、合同等需要公开。《条例》第四十三条规定采购人或者采购代理机构应当在中标、成交供应商确定起2个工作日内,发出中标、成交通知书,并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果,将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。第五十条规定采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内,将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

最后,投诉处理结果须公开。第五十八条规定财政部门对投诉事项作出的处理决定,应当在指定媒体上公告。

为保证政府采购的公开和透明,《条例》增加了很多新的具体规定,将更有效地促进政府采购工作的规范和完善。当然,必须清楚地认识到,增加政府采购透明度,决不仅仅是《条例》的几款条文就能完全解决的,要贯彻到实际操作过程中,必须有严格的监督,对于不按规定公开的单位、机构和具体责任人,依法进行处罚,同时依靠现代网络信息技术,通过建立统一的采购网络平台,让社会各方面广泛参与和监督,这样才能真正提高政府采购的公开和透明,为实现采购规范化和科学化服务。

三、明确评审专家的职责和责任,规范评审专家的行为

我国政府采购采取了聘请社会人士担任评审专家的非职业评审方式。其好处是专家属于无利害关系的第三方,随机选择一些比较懂行的专业人士,实现评审的客观可靠。但另一方面,专家评审的权利、义务、责任等并不十分明确,现实中出现诸多如专家不“专”、专家难“责”、专家操纵等实际问题。这些问题在一定程度上影响了政府采购的质量和效率。为了解决这些问题,《条例》在专家职责、权利、义务和责任等方面作了补充规定。

第一,进一步明确评审专家产生方式。《条例》第三十九条规定,除国务院财政部门规定的情形外,采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。这是《政府采购法》中没有明确的内容。

第二,明确了专家的义务和职责。《条例》第四十条规定评审专家应当遵守评审工作纪律,不得泄露评审情况和评审中获悉的商业秘密。评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的,应当及时向财政部门报告,政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的,应当及时向财政、监察等部门举报。第四十一条规定采购文件内容违反国家有关强制性规定的,评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。第五十二条规定政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问与质疑。

第三,进一步明确专家的责任和对专家的监督管理。《条例》第六十二条规定省级以上人民政府财政部门应当对评审专家库实行动态管理。采购人或者采购代理机构应当根据评审专家在政府采购活动中的职责履行情况进行记录,并及时向财政部门报告。第四十一条规定评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字,对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的,应当在评审报告上签署不同意见,并说明理由,否则视为同意评审报告。第七十五条针对评审专家不同违法行为的性质,区别设定相应的法律责任,包括其评审意见无效,不得获取评审费,禁止其参加政府采购评审活动,给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚,依法承担民事责任,依法追究刑事责任等。

政府采购工作专业性很强,专家在采购过程中的确能发挥重要作用,但水平不够、责任心不强甚至心术不正的专家,却可能给采购带来不利影响,甚至产生破坏作用。因此,《条例》对专家行为的规范,对促进政府采购工作的规范化和科学化,应该能够发挥积极作用。但在具体的专家选拔、培训、抽取、使用、共享、轮换等方面,现实中还需要做更多细致的和创新性的工作。