于安:维护政采法律秩序

2015-09-07 09:32:06 1324

清华大学公共管理学院法学教授、政府研究所所长 于安

《条例》是国务院为实施政府采购法发布的第一个综合性行政法规,其对法律责任的规定,

是对政府采购法法律责任既有规定的延伸和具体化。 

《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)在法律责任方面单独设立一章作出了十二条规定,这将极大地改善政府采购法的执行力和约束力,提高政府采购法律秩序的保障水平。维护政府采购法律秩序是政府采购法的重要内容,该法中质疑与投诉、监督检查和法律责任三部分都具有制度保障性质。《条例》以九章布局,共有七十九条,其中三分之一条款都是属于这三方面的内容,尤其以法律责任的条款最多,体现了对维护法律秩序的高度重视。

《条例》是国务院为实施政府采购法发布的第一个综合性行政法规。国务院行政法规可以创设新的法律责任,规定行政处罚和应当受到惩罚的违法行为,这是政府部门规章和规范性文件力所不及的。根据1996年行政处罚法关于设定行政处罚的规定,行政处罚分为七种:警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留和法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政法规的创设权仅仅低于法律,有权设定除限制人身自由以外的行政处罚。行政法规规定的行政处罚将得到刑事法律、地方性法规和政府规章的支持;行政法规规定的民事责任,为当事人主张民事权益提供依据。所以行政法规在维护行政法律制度方面有非常重要的作用。

《条例》对法律责任的规定,是对政府采购法法律责任既有规定的延伸和具体化。政府采购法中设立的法律责任,按照主体分类,分别规定不同主体的法律责任、应当受到处理的违法行为以及处理后相关后果和状态的管理办法。法律责任的主体分为采购人及其委托的采购代理机构、供应商、政府监管部门和其他任何组织与个人四类。法律责任包括行政法上的责任、刑事责任和民事责任,以行政法上的责任为主。行政法律责任的形式比较多,基本上都是制裁性质的,这是行政责任与民事责任的重要区别。大体上分为对外的行政处罚和对内的行政处分两部分。有关刑事责任的规定是指引性的,指向刑事法律的规定,只是规定了应当承担刑事责任的行为。在政府采购法的制度基础上,《条例》从以下几个方面增加规定了相关内容。

第一,明确了政府采购法笼统规定的应予罚款的具体数量限额(包括上限或者下限)。政府采购法第七十一条、第七十二条关于采购人和采购代理机构法律责任的规定,只是设定了罚款的处罚种类,没有提及罚款的具体数额及其幅度,行政机关滥用这一裁量性授权的风险极大。现在《条例》第六十六条作出具体规定,有助于提高全国行政机关使用这一裁量授权的统一度。

第二,在政府采购法规定的法律责任下设立新的违法行为或者行为的新情形。这种规定扩大了政府采购法相关法律责任的适用范围,使新型违法行为受到应有的处理。

《条例》中有上述规定的条款有三类,一是针对采购人和采购代理机构的第六十八条,规定了适用政府采购法第七十一条和第七十八条规定的法律责任的十种新型违法行为,例如未按照规定组织对供应商履约情况进行验收等;二是针对供应商的第七十二条,规定了适用政府采购法第七十七条规定的法律责任的六种新型违法行为,例如中标的供应商将政府采购合同转包;三是针对供应商、采购人、采购代理机构的恶意串通违法行为的第七十四条,列举了七种违法情形,分别适用政府采购法第七十七条第一款和第七十二条规定的法律责任,例如供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交等。

第三,对政府采购法规定的违法行为增加新的处理办法,以完善政府采购法的规定,《条例》第七十一条作出了规定。例如应当受到处罚的违法采购活动未确定中标或者成交供应商的,政府采购法只是规定终止本次采购活动,《条例》则进一步规定还应当重新开展采购活动,而不是取消该采购活动。

第四,新设立了五个法律责任条款,这是值得特别重视的。它规定应当予以处理的违法行为及其处理的种类,包括行政处罚和行政处分,并且明确行政处罚由财政部门实施。这五个新条款的内容:一是针对采购人的第六十七条,规定了八项违法行为和应当给予的处理,其中有五项是关于政府采购合同的违法行为;二是针对集中采购机构的第六十九条,共列出三项违法行为,包括集中采购机构从事营利活动等;三是针对采购人员的第七十条,规定对不依法回避的应当承担行政法律责任等;四是针对供应商的第七十三条,规定对违法投诉行为的处理;五是针对评审专家的第七十五条,规定了不同的违法行为及其处理办法。

《条例》有关法律责任规定的适用或者追究办法,还需要引用和按照其他相关法律来进行,只有《条例》是不够的。民事责任需要按照民事法律的规定进行追究,例如首先要由民事权利主体主张权利,他可以自由处分或者放弃该权利。对行政责任和刑事责任的追究是法定职责行为,应当追究而不予以追究的,属于不作为的渎职行为。刑事责任需要按照刑事诉讼法进行。行政责任的追究比较复杂,需要分别按照行政处罚法、行政监察法、公务员法等相关法律法规的规定进行。